Sobre las políticas de gobierno como empleador de última instancia

En una columna publicada en marzo, propuse la implementación de una política pública de gobierno como empleador de última instancia para aliviar el grave drama del desempleo que se vive en Colombia. En esta columna extiendo mi propuesta presentando algunas ventajas de dicha política.

Una política pública de empleo de última instancia es un programa en que el gobierno emplea todos (o una parte de) los desempleados que desean trabajar en un proyecto del sector público a un salario base (ver, por ejemplo, Harvey, 2013). La idea fundamental detrás del programa consiste en eliminar el desempleo mediante la provisión de empleo público para los desempleados que el sector privado no ha querido o no ha podido absorber en un momento determinado del tiempo.

Propuestas de implementación de este tipo de políticas no son para nada nuevas. De hecho, se han planteado desde la década de 1930 en países desarrollados, luego de que el “Viernes Negro” iniciase una de las peores recesiones económicas de las que se tiene registro, conocida como la Gran Depresión de la década de 1930 (Kaboub, 2007). 

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La principal característica de un programa de empleo público de última instancia es que ofrece una demanda de trabajo infinitamente elástica. Es decir, en dicho programa la demanda de trabajo se acomoda perfectamente a las necesidades de generación de empleo que se estén dando a lo largo del ciclo económico. 

Otra característica importante del programa es que contrata “off the bottom”. Es decir, a través de estos programas el desempleo se elimina creando empleo de forma directa, no de forma indirecta a través de la búsqueda de que se eleve la demanda agregada. La mayoría de los programas públicos de reactivación económica, incluso aquellos considerados keynesianos, se basan en generar estímulo público para la reactivación del aparato productivo privado a través de esquemas diseñados de gasto y de subsidios. Por ejemplo, programas como el de Ingreso Solidario implementados en Colombia (y varios otros países) durante el desarrollo de la pandemia del coronavirus, buscan garantizar un ingreso mínimo de subsistencia a las familias, sin ninguna contraprestación a cambio. Estos programas son muy buenos y traen grandes beneficios a la economía en momentos de desaceleración considerable de la actividad productiva y de recesión. No obstante, en muchas ocasiones estos programas de ayuda al sector privado son insuficientes para reducir el problema del desempleo que se ocasiona en las recesiones severas. De hecho, varios estudios recientes relatan cómo se pueden dar periodos prolongados de “jobless recovery”, en los cuales la actividad económica privada se recupera sin estimular la generación de empleo.

Los programas de empleo público de última instancia ofrecen una red de seguridad a personas que tienden a ser contratadas de últimas y a ser despedidas de primeras por parte del sector privado, por ejemplo, aquellas personas de menores niveles educativos. Durante las recesiones, generalmente las primeras personas en perder el empleo suelen ser las más vulnerables, por ejemplo, aquellas que trabajan en firmas menos productivas o las que tienen contratos laborales menos estables (p.ej., Gould y Wilson, 2020). Asimismo, una vez iniciada la recuperación, las firmas del sector privado recontratan primero a los trabajadores más educados, talentosos y productivos. Los menos destacados son dejados atrás. Esta es una de las razones por las cuales las crisis económicas tienen impactos desiguales sobre la población y amplifican la desigualdad económica (ver., por ejemplo, Meyer y Sullivan, 2013). 

Esta política ayuda a mantener y mejorar el capital humano en los países. Mediante la implementación de esta política, las personas se entrenan y aprenden en el trabajo, a la vez que adquieren habilidades que los hacen más contratables por el sector privado. Por una parte, varios estudios muestran la importancia de los programas de entrenamiento en el trabajo, como los implementados en Alemania, como forma efectiva de capacitación de las personas para el mundo laboral. De hecho, los programas de aprendizaje como los del SENA en Colombia y los programas de pasantías y prácticas laborales están inspirados en dichos resultados positivos. Por otra parte, personas que han durado mucho tiempo desempleadas suelen tener una probabilidad muy baja de obtener un nuevo empleo, puesto que a medida que pasa el tiempo van perdiendo habilidades y capacidades requeridas para efectuar debidamente las funciones laborales. En este contexto, la provisión pública de empleo para personas con poca experiencia laboral y entrenamiento, o que para ser contratadas requieren ser reentrenadas, opera como un esquema efectivo mediante el cual pueden obtener el entrenamiento o reentrenamiento requerido. Esto genera a la vez importantes “spillovers” positivos para el sector privado más allá de mayor demanda agregada, puesto que ayuda a que dicho sector cuente con mano de obra mejor calificada y entrenada para contratar.

Un programa de gobierno como empleador de última instancia que esté bien diseñado y planeado lleva a que las personas beneficiarias realicen trabajos socialmente útiles y productivos. Hay muchos proyectos productivos que podrían implementarse, como programas masivos de madres comunitarias, programas de enseñanza a niños, jóvenes, adultos y ancianos, programas de mejoramiento de la infraestructura pública, programas de embellecimiento de las ciudades y los parques, programas ecológicos y de guardabosques, que para llevarse a cabo requieren de la iniciativa pública y de la contratación del personal requerido para implementarlos. El diseño de estos programas, que pueden generar progreso y crecimiento económico, se puede pensar en el marco del programa de garantía pública de trabajo. Todo trabajador contratado bajo este programa debería estar inmerso en una actividad que le permita potenciarse en su capacidad de ayudar a transformar el mundo. 

Finalmente, para lograr que la implementación del programa sea lo más exitosa posible, se requiere que la financiación sea a nivel nacional, pero la implementación a nivel regional.