¿Qué pasará con las reformas del gobierno Petro?

Comienzo este artículo con una indispensable aclaración. Recibí una amable invitación de Semana para escribir un artículo sobre los “desafíos políticos y el impacto de las reformas que están marcando la agenda nacional” que haría parte de la edición sobre “Perspectivas 2025″. Pensé en no aceptar, pues soy muy crítico de la mutación que ha tenido Semana, que pasó de ser uno de los medios más rigurosos y respetados de Colombia, a convertirse en una revista que en múltiples ocasiones ha sacrificado estándares periodísticos básicos por desarrollar una clara agenda política e ideológica, lo cual es incompatible con el buen periodismo. A pesar de estos reparos a la actual Semana, decidí aceptar la invitación porque he defendido la importancia de que existan en Colombia conversaciones entre personas con posiciones diversas, incluso opuestas: los llamados “diálogos entre improbables” que propone Paul Lederach como un mecanismo para reducir la polarización y mejorar la convivencia democrática.

Expliqué que aceptaba la invitación bajo tres condiciones: 1. que no recibiría remuneración por el artículo, 2. que este incluiría la anterior crítica a Semana y 3. que la integridad de mi texto sería respetada. Esas condiciones fueron aceptadas.

Hecha esta aclaración, entro en materia y defiendo una tesis simple: el gobierno Petro tiene razón en que son necesarias reformas profundas en los ámbitos que ha planteado: tributario, agrario, pensional, laboral, educativo y salud, pero creo que esas reformas deben ser fruto de un amplio acuerdo político y social si queremos que sean sostenibles. Desafortunadamente no ha sido posible, tanto por la terquedad y el estilo polarizante del presidente —que le impidió convocar realmente a un “acuerdo nacional” a favor de las reformas, a pesar de su retórica en esa dirección—, como por la intransigencia de sectores de la oposición o de ciertos grupos de interés —que han preferido obstaculizar a este gobierno a toda costa—.

Para sustentar esta tesis comenzaré por explicar: 1. Por qué esas reformas son necesarias y 2. Cuál ha sido el trámite de algunas de ellas, a veces afortunado, a veces problemático, para 3. concluir reiterando la importancia de un acuerdo nacional a favor de este tipo de reformas.

1. Unas reformas sociales necesarias

Colombia ha tenido un indudable progreso social en las últimas décadas. Ilustrémoslo con un solo indicador clave: la mortalidad infantil que bajó de 54 por mil nacidos vivos en 1980 a 17 hoy. Esta, aunque insuficiente, es una mejora sustantiva. En Francia es de 4 y en Suecia de 2.

Sin embargo, la disparidad es enorme: mientras en Bogotá esta tasa es de 13, en Vichada es de 59 y en Chocó de 57. Y en los hogares pobres esa tasa es más del doble que la de los hogares con mejores ingresos.

Podríamos repetir ese ejercicio con otros indicadores sociales y concluiríamos lo mismo: ha habido progresos, pero insuficientes, y su goce es muy dispar, por la persistencia de una aguda desigualdad económica que se expresa en uno de los coeficientes de Gini más altos del mundo. Hoy es de 0,54 y se ha mantenido en niveles semejantes en las últimas décadas. Nuestra movilidad social es también bajísima. Un estudio de la OCDE concluye que en Colombia se necesitan 11 generaciones para salir de la pobreza, mientras que en Chile son 6 y en Dinamarca 2.

Nuestro país tiene que vencer estas desigualdades no sólo por razones de justicia sino también para un mejor desarrollo económico y robustecer la democracia. Las desigualdades extremas erosionan la democracia al otorgar un poder político desmedido a los ricos. Como lo dijo Rousseau, la democracia exige que “ningún ciudadano sea tan opulento como para poder comprar a otro, ni ninguno tan pobre como para que se vea obligado a venderse”.

Son entonces necesarias reformas en los ámbitos propuestos por Petro pues todas serían claves para reducir la desigualdad.

Nuestro sistema tributario no sólo no recauda suficiente, sino que no redistribuye al no ser progresivo. Nuestro sistema pensional es una fuente de desigualdades profundas. Nuestro sistema educativo, lejos de ser un instrumento de movilidad social, consagra una suerte de apartheid educativo, como lo ha documentado el colega Mauricio García. La desigualdad en la tenencia de la tierra es extrema. El sistema de salud tiene problemas serios de acceso a los servicios en zonas rurales. Y el mercado laboral no promueve ni la movilidad social ni el trabajo decente.

Además, en 2022, y luego del estallido social, que tuvo en su origen el sentimiento de no futuro de muchos jóvenes, derivado de la persistencia de estas desigualdades, la inmensa mayoría apoyó opciones de cambio, representadas por Petro o por Rodolfo Hernández. El candidato del continuismo, Federico Gutiérrez, recibió sólo 24 % de los votos.

El gobierno Petro tuvo entonces razón en promover una agenda de reformas sociales profundas, sin que esto signifique que todas sus propuestas hayan sido acertadas.

2. La diversa suerte de las reformas

En los primeros meses de la presidencia de Petro predominó un espíritu de concertación: el Congreso aprobó una reforma tributaria ambiciosa, que no sólo buscaba aumentar el recaudo sino también mejorar la progresividad del sistema. Por ejemplo, redujo ciertos beneficios tributarios, con lo cual aumentó la tributación efectiva de las personas de mayores ingresos, introdujo un impuesto permanente a los altos patrimonios y logró la aceptación del impuesto a las bebidas azucaradas. Esos cambios no eran fáciles, pero la reforma fue aprobada rápido y con mayorías robustas: en la Cámara 141 parlamentarios votaron a favor y sólo 25 se opusieron; en el Senado, 64 estuvieron a favor y 18 en contra.

No es una reforma suficiente ni perfecta. Quedó pendiente, por ejemplo, la modificación necesaria de los impuestos territoriales. Además, posteriormente, la Corte Constitucional, en decisiones equivocadas y regresivas, como la sentencia C-489/23, que declaró inexequible la prohibición de la deducción de las regalías, ha limitado las potencialidades de la reforma. Sin embargo, esa experiencia mostró que son posibles amplios acuerdos para avanzar en reformas importantes.

Infortunadamente, ese espíritu de concertación se rompió desde abril de 2023, con el atropellado trámite de la reforma a la salud, lo cual ha obstaculizado la concreción de las otras reformas. Esto quiero ilustrarlo con el trámite de dos de ellas: salud y pensiones.

La reforma a la salud parece hundida, aunque el Gobierno persista en ella y haya implementado algunos de sus contenidos por medidas administrativas. Ese fracaso es responsabilidad esencial del Gobierno, por cuanto Petro negó los avances del sistema de salud en las últimas décadas, que son claros, y lo calificó, sin sustento, como uno de los peores del mundo. Por ello, en vez de construir su proyecto a partir de consensos sobre los problemas del sistema (como sus debilidades en atención primaria, la falta de acceso en la ruralidad o la necesidad de reforzar la gobernanza del sistema y garantizar un flujo de información adecuado, no sólo para evitar corrupciones sino para tomar decisiones informadas de salud pública), planteó una reforma radical y se centró en defender, como si fuera un asunto de honor, puntos divisivos, entre ellos, la supresión de las EPS.

La historia de la reforma pensional es la inversa. El diagnóstico del Gobierno es acertado: tenemos un terrible sistema pensional, que es costoso, inequitativo y pensiona a muy pocas personas, y que requiere un cambio estructural, pues la coexistencia y competencia entre el régimen de prima media y el de ahorro individual es absurda. Por ello, en coincidencia con los mejores analistas, el Gobierno propuso el sistema de pilares, incluyendo un pilar no contributivo financiado con impuestos para los adultos mayores que no logran una pensión contributiva.

La propuesta distaba de ser perfecta y requería ajustes, como precisar mejor su sostenibilidad financiera y hasta qué nivel de salario debía llegar el pilar contributivo. Sin embargo, la oposición, en vez de colaborar para mejorar el proyecto, se dedicó a torpedearlo y a dilatar los tiempos, rompiendo permanentemente el quórum con la esperanza de que la reforma se hundiera por falta de tiempo. A su vez, la coalición gubernamental enfrentó ese inaceptable filibusterismo con una atropellada aprobación del proyecto en el último debate en la Cámara, que ha puesto en riesgo la reforma en la Corte Constitucional, que podría hundirla por vicios de procedimiento. Sería una tristeza que eso ocurriera pues, a pesar de sus imperfecciones, esta reforma representa un avance enorme en equidad.

3. ¿Es ingenuo un acuerdo nacional por las reformas necesarias?

Este breve repaso muestra que, luego de la efímera luna de miel que permitió aprobar la reforma tributaria de 2022, la polarización ha hecho que el Gobierno, algunos sectores de la oposición y varios grupos de interés hayan antepuesto sus arrogancias y sus intereses a las necesidades nacionales, con lo cual estamos perdiendo una oportunidad de oro para avanzar hacia una Colombia más democrática y equitativa y con un desarrollo más incluyente y dinámico. A nuestros líderes les ha faltado grandeza. Pero, aunque se me critique de ingenuo, me niego a pensar que nuestro destino sea mantenernos en estas mezquindades. Sigo creyendo posible un acuerdo nacional que reafirme los valores democráticos y constitucionales, que posibilite un avance concertado de estas necesarias reformas sociales y en el que participen no sólo las fuerzas políticas sino también otros actores, como las organizaciones populares, los jóvenes, los empresarios o las iglesias. Tal vez así podríamos salir de ese riesgoso callejón sin salida en que nos estamos metiendo.

*Investigador de Dejusticia y profesor de la Universidad Nacional.