“No es un buen mensaje”, la respuesta de Fedesarrollo a la idea del presidente Petro de convocar una Asamblea Constituyente

SEMANA: ¿Cuál es su opinión de los datos que entregó el Dane sobre el indicador de seguimiento a la economía del primer mes del año?

Luis Fernando Mejía (L. M.): Hay dos lecturas frente a ese indicador que fue positivo. Superó las expectativas del mercado, un crecimiento para el mes de enero del 1,6 %. Nosotros estábamos en la línea de un crecimiento más cercano al 1 %. Cuando se mira la descomposición de las fuentes del crecimiento, la muy buena noticia fue el crecimiento de las actividades primarias, que incluye la agricultura y el sector minero-energético, en donde el crecimiento de esas actividades estuvo por encima del 10 %. Esa es la buena noticia. La mala noticia es que infortunadamente las actividades secundarias, en donde están el comercio y la industria, continúan en un retroceso muy importante luego de un año 2023 en donde tuvimos también caídas de la actividad económica de estos dos sectores fundamentales para el crecimiento y para la demanda de empleo.

Entonces, muy bien por las actividades primarias que sorprendieron al alza, pero todavía continúa la debilidad en materia de la actividad productiva de esos dos sectores claves que han tenido un retroceso desde hace ya varios meses.

SEMANA: ¿Realmente cuál es la gran inquietud que hay alrededor de estos dos sectores, tanto industria manufacturera como construcción, que no levantan cabeza?

L. M.: Incluiría en esa lista también al comercio. Son tres sectores que infortunadamente no han tenido un desempeño bueno, especialmente en el último año largo. La preocupación tiene que ver, por supuesto, por los impactos que estos tres sectores tienen, partiendo de la explicación de lo que es el crecimiento económico.

Cuando usted suma el comercio, la industria y las actividades de construcción, puede estar hablando de cerca de un 35 % del total de la actividad económica del país, pero, además, desde el punto de vista de la demanda de empleo ratifico, estos sectores son claramente muy importantes. El comercio es uno de los más grandes en materia de demanda de empleo, y sectores como la construcción tienen encadenamientos con otros sectores como, por ejemplo, el propio comercio, la industria, pero también en sectores como los servicios, el transporte y demás.

Entonces, en el contexto de un año en donde venimos de un estancamiento económico, un crecimiento de apenas el 0,6 % como el que tuvimos el año anterior y un año en donde las expectativas de crecimiento pues siguen siendo relativamente bajas, nuestro pronóstico desde Fedesarrollo, puntualmente para este año es del 1,5 %. Ya que naturalmente lo que pueda pasar con esos tres sectores va a ser determinante sobre la posibilidad de poner al alza esa cifra, es así que la economía tenga un crecimiento más dinámico o, por el contrario, tenga un año, otra vez, en un relativo estancamiento de la actividad económica.

SEMANA: ¿Cuál es ahí la luz y cuál es la sombra que usted podría ver en este tema de gasto público?

L. M.: Tal vez una aclaración es que cuando se revisa el sector de administración pública, realmente ahí se incluyen otros dos componentes muy importantes que no tienen que ver propiamente con el gasto que hace el Gobierno nacional, pero que sí son en esencia actividades públicas que pueden ser prestadas por personas o entidades del sector privado. Estoy hablando en particular de la educación y la salud. Son tres sectores grandes, la administración pública como tal, que es el gasto del Gobierno nacional, y el gasto de la administración pública, que es el gasto del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, el sector de la educación y el sector de la salud.

Esa rama de actividades públicas, educación y salud, justamente el año pasado tuvo un comportamiento favorable. Han tenido, digamos, una dinámica bien interesante, por lo que ha sido el rol contracíclico de la política fiscal. No hay que olvidar que Colombia el año pasado tuvo un déficit que superó el 4 % del PIB. Eso implica gasto del Gobierno y eso estimula la actividad económica, por un lado, y por otro lado, sectores como la educación y la salud, que han tenido una dinámica muy positiva, interesante, después de la pandemia.

En este mes de enero también se ratifican esas cifras. Además, este año arrancan las administraciones locales. Seguramente, los primeros meses vamos a ver una especie de estancamiento, pero en la segunda mitad podríamos ver también una aceleración del gasto público a nivel de las entidades territoriales. Así que, ese es un sector interesante, no nos preocupa mucho. Creemos que va a ser un sector con una dinámica clave, pero no es el más importante desde el punto de vista de la actividad económica. Hay otros sectores en donde el comercio, la industria, la construcción cuentan con un poco más de expectativa de cuál va a ser esa recuperación.

SEMANA: ¿Habría alguna inquietud en materia de riesgo fiscal que se incremente este año a partir de ese gasto que está haciendo el Gobierno o, por el contrario, como vimos el año pasado, la baja ejecución podría limitar esa preocupación?

L. M.: Infortunadamente estamos en una especie de equilibrio perverso en el sentido de que el Gobierno anuncia y aprueba un presupuesto bastante grande, abultado. Cuando usted le quita el gasto de intereses en este año, el gasto del Gobierno va a estar cerca del 20 % del PIB, que es la segunda cifra más alta en la historia moderna de nuestro país luego de la pandemia. Luego muestra el tamaño del esfuerzo que se está haciendo en materia de gasto, por un lado.

Y, por otro lado, podríamos eventualmente llegar a una situación en la cual ese presupuesto no se ejecute, tal y como pasó en 2023, en donde tuvimos como país la ejecución más baja del presupuesto de inversión en más de una década. Eso no es un buen mensaje porque los inversionistas, las agencias de calificación de riesgo, están preocupadas por la situación fiscal, hay que decirlo. De hecho, usted recordará que hace algunas semanas, cuando el ministerio publicó la actualización de su plan financiero, es decir, cuál va a ser ese panorama del gasto público para este año, aumentó el déficit de un punto del PIB. Este año va a ser el déficit 5,3 % del PIB y la deuda pública va a subir por primera vez después de la pandemia.

Entonces, hay una preocupación por la dinámica de ese alto gasto público que se quedó en niveles altos después del covid y que no ha regresado a niveles prepandémicos, una situación en la cual ese abultado gasto puede estar en riesgo de ejecución.

¿Qué creemos nosotros? Que el Gobierno, a lo largo de este año y muy seguramente en la segunda mitad, va a tener que hacer un recorte del gasto porque no estamos convencidos de que los ingresos tributarios que ellos están planteando se vayan a materializar. El déficit fiscal está al límite, no hay espacio adicional y muy seguramente el gobierno tendrá que ir calibrando, por un lado, el ritmo de ejecución y en dónde podría hacerse ese recorte para evitar un incumplimiento de la regla fiscal.

SEMANA: Las cifras de enero y todas estas discusiones económicas se conocen en un momento en el que el presidente Gustavo Petro sacudió el ambiente político del país al poner sobre la mesa la discusión de una Asamblea Nacional Constituyente. ¿Qué impacto sobre la economía pueden tener estos anuncios del Gobierno?

L. M.: Primero déjenme hablar rápidamente de lo que nosotros consideramos fue el principal reto en materia económica para el año anterior y tal vez con eso lo puedo vincular con esta pregunta sobre la discusión política eventualmente de una Asamblea Nacional Constituyente.

Lo que sorprendió a todo el mundo el año pasado no fue la desaceleración del crecimiento económico que ya estaba incorporado, producto, entre otras razones, de un apretón de la política monetaria que buscaba justamente ralentizar ese crecimiento del consumo de los hogares y el crecimiento económico total.

Nadie estaba estimando que la inversión iba a tener un retroceso tan importante a lo largo de 2023. Cuando mira la inversión, solamente la formación bruta de capital, que se refiere a la adquisición de maquinaria, equipo, software, computación y demás, tuvo una caída cercana al 10 % a lo largo del año. Cuando incluye la acumulación de inventarios, la caída de la inversión fue del 25 %, un retroceso muy grande, que nos dejó con la tasa de inversión más baja en los últimos 18 años de historia, desde 2005 no teníamos una tasa de inversión tan baja en el país.

¿Y a qué se debe eso? A varios factores. Obviamente el aumento de las tasas de interés es un factor que juega en contra del aumento de la inversión, pero por otro lado también hubo un elemento relacionado con la incertidumbre. Esos anuncios que hizo el Gobierno en varios sectores, en la infraestructura, en la vivienda, en el sector minero-energético. Los temas relacionados con las reformas estructurales, en particular la reforma laboral, que también genera una percepción, un aumento en el costo Colombia, en el costo de operación del país, pues fueron factores que jugaron en contra frente a esos planes de expansión productiva que muy seguramente tenían una gran cantidad de empresas, pequeñas, medianas y grandes. Esa es la percepción de lo que pasó en materia de inversión el año anterior.

Cuando arrancamos ya este año y un poco la historia era, bueno, el Gobierno seguramente va a tratar de dar unas certezas, unos mensajes de tranquilidad que permitan que la inversión privada haga su tarea, que los empresarios hagan sus planes de expansión y que pueda acelerarse el crecimiento. Pues en el contexto de esta recuperación vienen estos mensajes de una Asamblea Nacional Constituyente que es básicamente rebarajar un poco las condiciones justamente, no solamente económicas, políticas y sociales, sino especialmente un poco relacionadas con esas condiciones para la inversión.

Entonces, no es un buen mensaje porque, pues, justamente si la incertidumbre es tal vez la principal barrera para la dinámica de la inversión, como creemos lo fue para el 2023, pues empezar a discutir eventualmente un cambio tan sustancial de las reglas de juego como el que podría provenir de una Asamblea Constituyente, reitero, no es un buen mensaje.

Ahora bien, los resultados recientes luego de los anuncios del presidente en materia, por ejemplo, de tasa de cambio, riesgo país, realmente no ha habido movimientos. Esto da luces es de lo que el mercado está diciendo. Estos son anuncios más que todo políticos, pero con una probabilidad de materialización realmente muy pequeña. Es decir, no hay mucha credibilidad frente a un cambio sustancial en las reglas de juego, por ahora. Vamos a ver qué pasa, pero esa ha sido la lectura primordial de los mercados.

Esto, insisto, no es un buen mensaje. Creo que en este momento lo que se requiere es tranquilidad, certeza sobre las reglas de juego, corregir algunos problemas que se vienen implementando, infortunadamente, en algunos sectores, ratifico otra vez, infraestructura, vivienda, la construcción, y eso sería más coherente con una agenda de reactivación económica que generar este tipo de ruidos que, infortunadamente, no son positivos para esa dinámica de la inversión pública y privada.

SEMANA: ¿Qué está pasando con el mercado? ¿Está descontando eso? ¿No le está creyendo al Gobierno? ¿Cree que no se van a poder materializar esos anuncios?

L. M.: Cuando los mercados no se mueven frente a anuncios políticos que eventualmente puedan cambiar las condiciones de la inversión, pues naturalmente lo que está pensando el mercado es que la probabilidad de ocurrencia de esos hechos es relativamente baja. Y esto tiene que ver mucho con lo que pasó desde el año anterior, con la ruptura de la coalición por parte del presidente, esos cambios ministeriales, esa, digamos, imposibilidad de armar una coalición grande que ha generado justamente todos estos problemas.

Porque el anuncio de la Asamblea Constituyente por parte del presidente proviene de una frustración del Gobierno frente al no avance o el retroceso, incluso especialmente la reforma a la salud en la Comisión Séptima del Senado de la República.

Entonces, esa pérdida de la coalición, esa ruptura que se dio a principios del año anterior ha generado una pérdida de gobernabilidad, una probabilidad más baja de que las reformas estructurales que tienen grandes inquietudes, y oposiciones por buena parte de los sectores de la actividad económica y productiva del país, se vayan a materializar. Esa menor gobernabilidad, entre comillas, por la no existencia de una coalición fuerte, pues naturalmente la incorporan los mercados y seguramente por eso están diciendo pues la probabilidad de que esto ocurra es relativamente baja.

Ahora, eso no quiere decir que el mercado vaya a pensar que esto no vaya a ocurrir hacia adelante, que cambie la dinámica política y eventualmente que sea la lectura distinta. Pero por ahora, la lectura del mercado es que esto hace parte de otra serie de anuncios que tienen una probabilidad muy baja de materialización.

SEMANA: ¿Desplaza de alguna manera el anuncio de la Asamblea Nacional Constituyente toda la discusión que se está dando alrededor de las otras reformas y eso dentro de toda la incertidumbre que se ha generado alrededor de la reforma a la salud, a la reforma pensional y a la reforma laboral? ¿Qué va a implicar dentro del marco económico?

L. M.: Esta discusión de alguna manera le quita un poco el foco a la discusión más de fondo que es el trámite de las reformas estructurales en el Congreso de la República. Ahora bien, esto sale en respuesta justamente al estancamiento en el avance en particular de la reforma a la salud. Yo le diría que seguramente van a tratar de continuar con estas discusiones en materia especialmente de la reforma a la salud.

También creo que la reforma laboral, nuestros análisis indican, es una reforma muy perjudicial para el empleo formal y además realmente muy impopular, incluso dentro del propio Congreso, hay muy pocos congresistas o partidos más allá del Pacto Histórico y algunos cercanos a la coalición de gobierno que estén decididamente convencidos a aprobar esta reforma laboral. Otro cantar tiene que ver con la reforma pensional en donde eventualmente una reforma de este estilo, que sí está más alineada en términos de resolver problemas identificados en nuestro sistema de protección, podría eventualmente ser aprobada; pero, por supuesto, ahora con esta discusión política de una Asamblea Constituyente, pues hay que entrar a revaluar cómo quedan otra vez esas disposiciones y esas fuerzas políticas para discutir esta reforma.

En términos de los impactos económicos, la reforma laboral tiene muy baja probabilidad de ser aprobada, lo cual nosotros consideramos positivo, no porque no haya que hacer una reforma, naturalmente nuestro mercado laboral claramente no funciona bien, pero esta reforma, infortunadamente, lo único que haría sería exacerbar los problemas de nuestro mercado laboral, y una reforma pensional en donde hay un gran interrogante, ¿qué va a pasar?, ¿cuál va a ser otra vez esa realineación de fuerzas? Es una reforma que nosotros consideramos que sí va en la dirección correcta, que requiere algunos ajustes, pero que podría ser interesante para tener un sistema de protección a la vejez mejor del que tenemos hoy.

SEMANA: ¿Se puede comparar en algo a la situación que vivió Chile hace unos meses con su Asamblea Nacional Constituyente también?

L. M.: El hecho político en Chile provino, como ustedes recordarán muy bien, de unas manifestaciones y un movimiento social muy grande. Y ahí, el presidente Boric, que surge justamente como uno de los líderes más importantes de ese movimiento, es elegido presidente y llega con un mandato democrático para crear una nueva Constitución que no se materializó y ya sabemos todos los problemas que se han tenido con esos dos intentos fallidos.

Una cosa más distinta en el caso chileno frente al colombiano es que una Asamblea Constituyente que redacta un nuevo texto requiere un referendo en Chile. No es el caso en Colombia. En Colombia, la Asamblea Constituyente, pues, genera ese nuevo texto, como pasó en la Constitución del 91.

El hecho político es muy distinto, porque es un hecho en donde, en la campaña, el tema de fondo en Chile era justamente poder reescribir una Constitución que muchos consideraban tenía oportunidades de mejoras sustanciales. No es el caso en Colombia. En Colombia, si bien se habló del cambio, nunca en campaña se discutió eventualmente reformar la Constitución del 91, que, entre otras cosas, además, a diferencia de la chilena, es una Constitución tremendamente garantista, con un énfasis no solamente de economía, de mercado, con un rol muy importante para el sector público, sino también con una serie de derechos fundamentales. Entonces, en ese sentido, también, seguramente, por eso el mercado está considerando que ese tipo de discusiones tiene una muy baja probabilidad de materializarse, porque no hay un hecho político de fondo en la campaña que elige al presidente Petro detrás de una demanda mayoritaria de un cambio en la Constitución.

Lo que quieren los colombianos son cambios en varios frentes, en materia de salud, en educación, en pensiones, pero eso, naturalmente, no requiere una reforma a la Constitución del 91, sino leyes estatutarias, que cambien lo que son los problemas claramente identificados en estos sectores.

SEMANA: ¿Qué riesgos le puede generar al clima de negocios, sobre todo en un escenario en donde, como usted bien explicaba, venimos de una profunda desaceleración, casi un estancamiento en la economía, pero donde la inflación, aunque ha venido cediendo, todavía está lejos del rango meta y las tasas de interés del Banco de la República, que también iniciaron su senda descendente, todavía siguen siendo altas?

L. M.: Yo creo que el anuncio, ratifico, no es un buen mensaje desde el punto de vista de dar esa tranquilidad, esa certeza, reducir la incertidumbre en las condiciones para la inversión privada, por un lado. Ratifico también la lectura del mercado, es que ese anuncio, muy probablemente, tiene muy baja probabilidad de materializarse, al menos no se reflejan los movimientos del precio del dólar y de nuestra prima de riesgo, por un lado.

Pero, por otro lado, también puede tener un efecto indirecto, y es que si bien el anuncio político de una asamblea no se pueda materializar, porque eso lo considera el mercado, que no hay ese equilibrio político que permita llevar a cabo una discusión de este estilo, de todas maneras, sí tiene un riesgo detrás muy importante y es que la discusión de fondo en este año se centre en ese punto y no en lo que es realmente importante, que es justamente poder reactivar la actividad económica de nuestro país. Ahí es donde creo yo debe estar el reto y el foco fundamental de la política económica en este momento, cómo poder crecer, no al 1,5 % que nosotros estimamos en este 2024, sino al 3 % o al 3,5 %, en el contexto de, como usted bien lo mencionaba, un Banco de la República que seguramente va a bajar sus tasas de interés en más de 5 puntos porcentuales, lo que podría dar un espacio interesante para también una reactivación de la demanda.

Pero eso no va a ser suficiente, eso es importante y necesario también, pero el Gobierno tendrá que hacer su tarea resolviendo los cuellos de botella en la infraestructura, en la vivienda, tomando medidas para resolver problemas que incluso el propio gobierno, infortunadamente, creó como el tema de los peajes que ha generado mucho ruido en el sector de la infraestructura. Y si la discusión de política económica no está en eso, sino en una eventual Asamblea Constituyente que tiene muy baja probabilidad de materialización, pues infortunadamente vamos a tener un año en donde seguramente la actividad económica no va a ser muy dinámica como la de 2019 o antes de la pandemia.

SEMANA: ¿Cuál va a ser el comportamiento o las estimaciones que ustedes desde Fedesarrollo tienen para el primer trimestre frente al mismo periodo del año pasado que tuvo un crecimiento importante?

L. M.: Pues mire, nosotros no lo tenemos por ahora incorporado dentro de nuestros cálculos una caída de la actividad económica, al menos mensualmente y tampoco trimestralmente. Eventualmente podríamos tener un mes en el segundo trimestre ligeramente negativo, pero no es nuestra preocupación. Colombia escapó al escenario de una recesión económica definido como dos trimestres consecutivos de contracción en la actividad productiva. El reto no es este año eventualmente pensar en recesiones o caídas de la actividad económica, sino cómo logramos crecer por encima del 1,5 %. Nuestros cálculos, ratifico, el crecimiento del año completo 1,5 %, primer trimestre seguramente alrededor del 1,2 %, 1,3 %. No estamos de nuevo en el 1,3 %, no estamos de nuevo viendo riesgos importantes de contracciones por ahora con la información que tenemos actualmente. Y yo creo que el reto fundamental acá es sacar adelante las medidas de política pública desde el Gobierno nacional a través de la resolución de cuellos de botellas, de la adecuada y eficiente ejecución del presupuesto para tener un crecimiento mucho más dinámico de ese 1,5 % que estamos estimando nosotros desde Fedesarrollo.