Agenda de leyes económicas, de ataque. Estos 4 proyectos serán una ‘papa caliente’ para el Gobierno en el Congreso

Presupuesto, de nuevo cojeando

Luego de la instalación del Congreso de la República para iniciar la segunda legislatura en 2025, y una de las definitivas para el Gobierno de Gustavo Petro por tratarse del último año del cuatrienio de su administración, empezó el corre-corre en el Ejecutivo.

En particular, el Ministerio de Hacienda tiene la mirada puesta en el proyecto de presupuesto para 2026, que deberá presentarse antes del 29 de julio y enfocarse en fortalecer la inversión social con el fin de materializar los programas previstos y cumplir las promesas de campaña del presidente.

De hecho, tan pronto fue destapada la propuesta financiera para el año entrante, lo que se hizo ante el consejo de ministros televisado, el jefe de Estado pidió rehacerlo, pues con un monto total de 551,6 billones de pesos sonaba escaso el rubro asignado para la inversión: 84,5 billones.

La mayor parte de los recursos, que, por demás, son aportados casi en su totalidad por los colombianos a través de los impuestos, se van en gastos de funcionamiento y en el pago de la deuda. Es como si un hogar tuviera tantos compromisos que apenas le queda para medio alimentar a sus miembros.

El proyecto de presupuesto llegará al Congreso, además, con un antecedente histórico. En 2024, por primera vez, en el Legislativo no se completaron los debates y tuvo que ser establecido por decreto, algo que no está descartado que vuelva a suceder.

Las razones del hundimiento de la carta financiera que está vigente estarían también a la vista para la de 2026.

El plan de recursos para la operación del Estado sigue dependiendo de una reforma tributaria, al igual que sucedió el año pasado. Los parlamentarios que terminaron hundiendo el proyecto de ley se mostraron en desacuerdo con el monto y la distribución, lo que permite aumentos desmedidos en el gasto público; por lo tanto, deshicieron el quorum necesario para tomar decisiones en medio de la negativa del Gobierno para negociar y ajustar el proyecto de ley.

En esta ocasión también se está ante un monto que crece en 8 por ciento, es decir, por encima de la inflación, y una reforma tributaria, de la que se espera obtener entre 19,6 y 25,4 billones de pesos, ya incluidos como ingreso en el presupuesto de 2026. Dos de los nuevos presidentes de las comisiones económicas del Parlamento han manifestado que el país no está para otra carga impositiva.

Con semejante pieza clave para el presupuesto del año entrante, varios expertos estiman que tendría que tramitarse de forma paralela con la reforma tributaria, aunque congresistas como Óscar Darío Pérez estiman que no sería lo adecuado. En parte, porque la carta financiera, por norma, solo tiene dos debates en el Legislativo y se tramita en las comisiones económicas conjuntas, terceras y cuartas, mientras que los temas tributarios son abordados solo por las terceras y en los cuatro debates de una ley ordinaria.

El presidente Petro ha dicho que “ojalá no tenga que decretarlo”, por lo que pidió que el Legislativo no sea un impedimento para debatir el plan de ingresos y gastos del Estado.

Más aún, en un escenario de crisis en las finanzas públicas, el Marco Fiscal de Mediano Plazo ya dejó en evidencia las dificultades: se proyecta un déficit fiscal del 6,2 por ciento para 2026 tras un estimado de 7,1 por ciento en 2025. Los ingresos tributarios esperados para el año que viene ascienden a 321,6 billones de pesos, lo que representa el 58,3 por ciento del presupuesto total. Sin embargo, no hay certeza sobre cómo se obtendrán, pues para 2025 solo se proyectan ingresos por impuestos de 281,4 billones de pesos. A esto se suma un crecimiento económico débil, que en el presente año apenas alcanzaría el 2,5 por ciento.

Reforma tributaria, embolatada

Si algo está embolatado en el panorama de la agenda legislativa que arrancará en firme esta semana en el Congreso es la reforma tributaria, que pretende lograr la venia de los parlamentarios con una apuesta por obtener recursos superiores a 19 billones de pesos, y con impuestos de compleja discusión para un periodo tan apretado en tiempos.

Los legisladores llegan a esta segunda tanda del año con más de 40 proyectos pendientes por analizar y ahora hay otros tantos nuevos. Pero lo más complicado podría ser la situación política en la que están quienes tendrán que afrontar la tarea de aprobar leyes.

En la primera mitad de 2026 serán las elecciones para que la gente decida quién se debe quedar en las curules del Poder Legislativo; por lo tanto, será difícil que se den la pela de aprobar normas que los ciudadanos sientan en contra de su bolsillo. Por lo destapado hasta ahora, de eso tendrá mucho la reforma tributaria.

De hecho, Jairo Castellanos, uno de los recién elegidos presidentes de comisiones económicas, dijo que el país no está en condiciones de aguantar otra ley sobre impuestos, pese a que la anterior que cursó el Gobierno no logró la aprobación.

Pero lo que más tienen presente los congresistas es el recuerdo de lo sucedido al final del gobierno del antecesor de Gustavo Petro, cuando se configuró un estallido social por una propuesta relacionada con los impuestos que buscaban tocar el IVA.

También en esta oportunidad ese será uno de los tributos que estarían en la baraja de la nueva reforma tributaria.

De lo conocido hasta ahora sobre el proyecto de ley, con el IVA se contemplaría una reducción de la tarifa general, que hoy es del 19 por ciento, pero, eso sí, a cambio de quitar múltiples beneficios que han conservado ciertos sectores y que ya probablemente no tienen razón de ser.

No obstante, lo más polémico podría ser la idea de gravar productos actualmente excluidos o exentos, y en ese paquete están los que forman parte de la canasta familiar, que, entre otros, pertenecen a lo poco que queda sin el gravamen a las ventas.

Es claro que el Gobierno quiere poner más impuestos a sectores que manejan productos considerados contaminantes. Se habla así de tributos especiales al carbón y al petróleo, en línea con la corriente de pensamiento del presidente Petro de hacer la transición energética más rápido de lo que se puede en un país que ha tenido por décadas una economía dependiente de los hidrocarburos.

Tanteando el terreno para lo que finalmente se anotará en el proyecto de reforma tributaria, que aún no conocen oficialmente ni los congresistas, el mandatario de los colombianos ha tirado flechas al aire. Por ejemplo, mencionó la posibilidad de un incremento en el impuesto a los dividendos de personas naturales, lo que sería una alternativa para evitar que se saque la plata de las empresas.

El argumento parte de la idea de que, al tener las utilidades con una carga impositiva más pesada, tendría que resultar más caro sacarlas. En consecuencia, se estaría defendiendo la permanencia del capital en la empresa, lo que daría un mayor margen para que se pueda invertir en vez de ser llevado fuera del país.

En la baraja de impuestos, el presidente también ha contemplado el que recaería sobre las fusiones empresariales, de cara al caso de la compañía Postobón, de la que se dijo recientemente que sería vendida. Luego, esto fue desvirtuado oficialmente por los dueños de la sociedad.

Al respecto, Petro infirió que dicha empresa “podría ser vendida a escondidas, como una fusión”, aprovechando que ahora esa transacción no paga impuestos. Es más, en su mención al tema manifestó que ya habría sucedido algo similar en el caso de Bavaria.

En el naipe de los impuestos no faltarán los que recaerán sobre los juegos de suerte y azar, sin contar con otros que se hayan ido agregando en el proceso. Sin duda, el Gobierno requiere de muchos recursos, y el único margen a la mano son los tributos. Por ello, se habló también de gravar las herencias, alrededor de lo cual dijo: “No pretendo que se quite, pero sí que aporten más impuestos”. Ello, teniendo en cuenta que el Gobierno actual siempre ha hablado de redistribución de la riqueza, por lo que manifestó que los pobres, por lo general, no reciben herencias.

La reforma tributaria, entonces, parecería estar enfocada en las personas naturales de más ingresos, y, de hecho, Petro dijo que a los ricos hay que gravarlos, pues por el momento “pagan menos impuestos que sus secretarias”.

La decisión final la tomará el Congreso en el legítimo debate democrático.

Ley de competencias tiene a las regiones en vilo

Los ministerios del Interior y de Hacienda, los responsables de presentar ante el Congreso el proyecto de ley de competencias, lucen colgados para adelantar ese trámite, que, luego de la promulgación del acto legislativo que reformó el Sistema General de Participaciones (SGP), contempló un margen de casi un año para tener dicha ley en mano.Han pasado casi ocho meses desde que se definió un nuevo SGP y poco se ha vuelto a saber de la propuesta.

Inicialmente, estaba prevista para ser radicada el 20 de julio, pero eso no ocurrió. Ahora se menciona el 7 de agosto como nueva fecha tentativa. Sin embargo, ni Asocapitales ni la Federación de Departamentos —que venían participando activamente en las discusiones para aportar insumos que dieran forma a un proyecto de ley coherente— han sido convocadas nuevamente.

Fuentes cercanas al proceso señalan que el principal obstáculo estaría en la asignación de los porcentajes dentro de la torta distributiva.

La Federación de Departamentos, como conocedora de los territorios, presentó un borrador de proyecto de ley que, de acogerse y ajustarse, agilizaría la tarea que debe hacer el Ejecutivo y probablemente facilitaría su paso por el Parlamento.

La ley de competencias, como la han mencionado algunos de los funcionarios que han pasado por el Ministerio del Interior, es una especie de seguro para que los entes territoriales, que a partir de 2027 recibirán más recursos de la nación, también asuman responsabilidades más específicas.

El incremento de asignaciones a los territorios será gradual y pasará de alrededor de un 24 por ciento en la actualidad a 39,5 por ciento en 12 años, lo que, en teoría, debería ayudar a cerrar las brechas interregionales que llevan a realidades como la que recién reveló el Dane: el índice de pobreza monetaria en el país, en 2024, fue de 31,8 por ciento y en Riohacha, capital de La Guajira, en vez de bajar de un año a otro, subió a 48,8 por ciento.

El fin último de una redistribución de los recursos del SGP es honrar la Constitución, que habla de autonomía territorial, lo que, según mencionó Amylkar Acosta, exministro de Minas, creó una descentralización disfuncional a través de la cual a las regiones les trasladaron más funciones, pero sin plata.

El SGP, en particular, financia temas cruciales que tienen que ver con el desarrollo: la educación, la salud y la conexión de las comunidades al agua potable y al saneamiento básico.

Además, con un cuarto componente llamado propósito general, permite inversiones en vivienda, por ejemplo. Los entes territoriales también tienen ingresos propios y, de hecho, algunas regiones son gestoras eficientes de sus recaudos. Pero no todos están en la misma canasta, lo que lleva a muchas regiones a quedarse en el rezago.

En general, a la hora de buscar recursos, todos tienen argumentos. Las gobernaciones alegan que su margen de maniobra es escaso. Dependen de impuestos relacionados con vicios, como el del consumo de licores y cigarrillos, que, además, tienen destinación específica y uno de ellos es la salud. Es decir, por un lado, se debe promover el cuidado de la salud y, por otro lado, incentivar la compra de productos que la afectan.

Los departamentos también tienen estampillas, pero en su mayoría, según la Federación, no son rentas tan crecientes como el impuesto predial y el de industria y comercio, que manejan los municipios.

En las ciudades también hay puja. Asocapitales, gremio que las representa, dice que la ley de competencias debe “adoptar criterios diferenciados al distribuir recursos para compensar las cargas adicionales que enfrentan capitales que tienen retos por la alta concentración poblacional, movilidad humana y limitaciones estructurales para el desarrollo”.

Los avances en la construcción de la ley han puesto el foco en la relevancia de la asociatividad. Actualmente, existen ocho esquemas asociativos que funcionan como una especie de ciudad-región en la que la capital departamental suma esfuerzos con municipios aledaños y esa sumatoria genera eficiencias.

De ahí que Hugo Pérez, de la Dirección de Desarrollo Territorial de Asocapitales, insista en que ese punto debe ser fortalecido en la ley de competencias.Un ítem clave que se batalla para que sea parte de ese proyecto de ley es el de la categorización de las regiones, de manera que los mayores recursos con los que contará el SGP se asignen con base en nuevos criterios. “Una nueva categorización debe conjugar las capacidades institucionales con variables relacionadas con la geografía. De manera específica, flujos, distancias y prevalencia ambiental”, según la Federación de Departamentos.

Ahora solo falta ver qué ha recogido el Gobierno en la propuesta de todas las ideas que se han planteado.

Servicios públicos, tocando alta tensión

En medio de la compleja situación en el sector eléctrico por los rezagos en la entrada de proyectos, las amenazas de un racionamiento y el apagón financiero que están enfrentando las distribuidoras, el Ministerio de Minas y Energía, a través del titular de la cartera, Edwin Palma, anunció un proyecto de ley para buscar la reducción en las tarifas de energía. En él se establece que los estratos 4, 5 y 6, al igual que los no residenciales regulados, asumirán la deuda de la llamada opción tarifaria de los usuarios de estratos 1, 2 y 3 a nivel nacional, que se generó en pandemia cuando los hogares y las industrias podían aplazar el pago de los servicios.

La propuesta normativa también incluye que se deberá expedir la reglamentación que permita evaluar la continuidad del beneficio del subsidio del servicio de energía eléctrica a los hogares de estratos 1, 2 y 3 con consumos superiores a los de usuarios de estratos no subsidiados. De igual manera, en el documento se explica cómo deberá ser el cobro cuando se incluyan varios servicios. En el caso de la energía, no podrán cobrarse tasas, impuestos o cualquier otra contribución diferente al valor de este servicio.

La propuesta incorpora un ajuste a la conformación de la Creg (Comisión de Regulación de Energía y Gas), en la que, además de miembros del Gobierno y los expertos comisionados, tendrán asiento representantes de la academia, de los usuarios y de los sindicatos.

Y eso no es todo. Se abrieron otras puertas que podrían tocar temas de la ley de servicios públicos, de manera que se incluiría, por ejemplo, la eliminación del cargo por confiabilidad a las plantas hídricas, es decir, el pago que reciben las generadoras por tener capacidad de producir energía cuando se les requiera, inclusive en condiciones difíciles.

SEMANA conoció una comunicación de los gremios del sector con comentarios sobre el proyecto de ley. Aunque reconocen y valoran la intención del Gobierno de identificar mecanismos para aliviar la carga tarifaria, consideran que una de las condiciones necesarias para mejorar las tarifas es una mayor oferta y competencia en generación de energía.

Vale la pena recordar que en los últimos cinco años ha entrado en operación menos del 28 por ciento de la oferta de generación comprometida, y más del 55 por ciento de proyectos de transmisión nacional y regional presentan retrasos, “lo que pone en riesgo el abastecimiento de energía y presiona al alza las tarifas”, señalan los gremios del sector.

Ante el anuncio de modificaciones a reglas de mercado o planteamiento de trato diferencial a ciertas tecnologías de generación, aseguran que esta decisión pone en riesgo la expansión futura.

“La erosión del marco normativo con medidas que desincentivan la inversión y la permanencia de los agentes en el mercado no se resolverá con el anteproyecto de ley planteado, el cual, por el contrario, genera distorsiones en las señales de precio, agravando los problemas existentes, y produciendo ineficiencias y desequilibrios que comprometen la seguridad energética”.

De hecho, Natalia Gutiérrez, presidenta de Acolgen, gremio de las generadoras, en una reciente columna afirmó que el cargo por confiabilidad ha sido vital para asegurar energía incluso en épocas de sequía. Ha permitido atraer inversiones para construir nuevas plantas de generación y proteger de subidas inesperadas en el precio de la luz.

Acerca del cobro de la opción tarifaria a los estratos 4, 5 y 6, los gremios calificaron esta medida de “regresiva” y remarcaron que establece una carga desproporcionada para una población minoritaria, dado que los usuarios a cargo del pago representan menos del 20 por ciento del total en el caso de los residenciales. “Además, perjudica a quienes ya cumplieron con el pago de su deuda, pues no solo se les cambian las reglas de juego al imponerles una carga retroactiva, sino que verían incrementada su factura al asumir las deudas de otros y de áreas de mercados de comercialización distintas a la región geográfica en la que viven”.

También argumentan que cerca del 30 por ciento de los usuarios de Colombia ya asumieron la deuda de la opción tarifaria, con lo cual tendrían que pagar un valor adicional a cargo de otros. Y los que aún están pagando sus deudas tendrían que asumir la de ellos y la de los demás.

Manifiestan también que la eliminación de subsidios generalizados y la transición a un Registro Universal de Ingresos, como lo contempla el proyecto, “es un paso en la dirección correcta”, pero requiere el levantamiento y consolidación de información socioeconómica de las personas.

Por su parte, la Liga de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios señaló que el plan del Gobierno de retirar a casi 7 millones de hogares de los estratos subsidiables, so pretexto de que según sus consumos usurpan un subsidio que no necesitan, es una acción que califican como “injusta y exorbitante: tumbar un bosque para cazar un mirlo”.