¿Gustavo Petro sufre un “bloqueo institucional”? Manuel José Cepeda advierte lo que se puede y lo que no en la consulta popular

SEMANA: ¿Por qué cree que el presidente Petro eligió este camino de la consulta popular?

Manuel José Cepeda: La consulta popular permite generar una movilización política temprana. Esa es la ventaja sobre otros mecanismos que son más demorados para agitar la movilización del pueblo y para que el pueblo se pronuncie. Tiene riesgos, por supuesto, pero tiene esa ventaja.

SEMANA: El argumento del presidente para llamar a la consulta es el bloqueo institucional. ¿Técnicamente existe este bloqueo?

M.C.: En términos jurídicos, lo que existe es un sistema de separación de poderes con frenos y contrapesos. Eso es lo que está diseñado desde la Constitución del 91. No puede un presidente, como cabeza de la Rama Ejecutiva, tomar decisiones que le corresponden al Congreso. Es decir, no puede adoptar decisiones de carácter legislativo. Si el Congreso no aprueba una iniciativa gubernamental, es parte de la expresión del proceso democrático, parte de la manifestación de ese sistema de separación de poderes.

SEMANA: Es decir que el presidente, para usted, no está bloqueado.

M.C.: Al Gobierno del presidente Petro se le han aprobado reformas muy importantes. Una reforma a la Ley de Orden Público que llevó a la llamada Ley de Paz Total, o una reforma al régimen de pensiones, también muy profunda, por citar dos ejemplos. También se aprobaron actos legislativos que reforman la Constitución en materia de jurisdicción agraria y en materia de derecho de acceso a la tierra por parte de los campesinos. Reformas de hondo calado han sido aprobadas. Hay otras que no, pero ese es el juego de la democracia.

SEMANA: Usted es uno de los guardianes de la Constitución por su trabajo como magistrado, pero también por su vida como abogado. ¿Este es el mecanismo para este momento?

M.C.: En el diseño de los mecanismos de participación, la Asamblea Constituyente fue muy cuidadosa y lo fue también el Gobierno al proponer estos mecanismos para asegurar que no se convirtieran en instrumentos que incrementaran el poder presidencial. Porque la Constitución del 91 buscó limitar el presidencialismo excesivo. Y una de las críticas más frecuentes a estos mecanismos de participación es que pueden ser utilizados, manipulados por el presidente de turno. Entonces, hay una serie de controles en la Constitución para evitar que eso ocurra. De tal manera que un Gobierno puede en cualquier momento acudir a estos mecanismos. Es parte del juego autorizado por la Constitución, pero al acudir a esos mecanismos tiene que respetar los controles establecidos. Estamos lejos de los mecanismos de democracia directa en los cuales un Ejecutivo decide lo que quiere convocando al pueblo.

SEMANA: Álvaro Uribe acudió al referendo, Juan Manuel Santos convocó a un plebiscito y ahora Gustavo Petro llama a una consulta popular. ¿Cuál es la diferencia entre esos tres caminos?

M.C.: La diferencia es la siguiente en esencia. Un referendo versa sobre normas jurídicas. Por lo tanto, el pronunciamiento del pueblo, si cumple unos requisitos, crea derecho y aparecen en el ordenamiento nuevas normas. Si es un referendo derogatorio, el pronunciamiento del pueblo, si cumple los requisitos, deroga derecho. En cambio, el plebiscito no versa sobre normas jurídicas, versa sobre una decisión que es de competencia del presidente de la república. El plebiscito no puede versar sobre una materia que esté por fuera de la órbita de la competencia del presidente. Y los efectos de la decisión del pueblo ratifican o deslegitiman la decisión sometida por el presidente a un pronunciamiento popular.

SEMANA: ¿Y la consulta popular?

M.C.: La consulta no versa sobre normas jurídicas, no versa sobre una decisión propia de la competencia del presidente de la república, sino sobre un tema de interés, en este caso, interés nacional, de trascendencia nacional. Y lo que hay es un pronunciamiento del pueblo, que si cumple los requisitos de participación y de mayorías, genera una decisión del pueblo que, a su turno, genera unos efectos que llevan a que los poderes públicos ejerzan sus competencias de conformidad con la decisión adoptada por el pueblo. Entonces, es totalmente distinto.

SEMANA: ¿Cuáles son esos requisitos para llamar a la consulta?

M.C.: El presidente debe presentar las preguntas y la justificación al Senado. Allí se debe decidir si se aprueba o no. Por lo tanto, hay un primer control que es político. Posteriormente, esas preguntas son sometidas a votación popular. Se requiere que haya un nivel de participación mínimo del pueblo, que no puede ser inferior a la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral. Esto quiere decir que deben salir a las urnas 13.654.457 ciudadanos, de los cuales al menos 6.827.229 deben votar afirmativamente en cada pregunta para que esta sea aprobada. Si eso sucede, entonces se entiende que el pueblo ha tomado una decisión. Posteriormente, puede haber un control constitucional por parte de la Corte Constitucional. Ya ha ocurrido en el pasado y hay una serie de reglas que la Corte Constitucional ha fijado aplicables a todos estos mecanismos de participación.

SEMANA: ¿Cuáles son esas reglas?

M.C.: Por ejemplo, la Corte ha dicho que no es admisible que para estimular la participación en una consulta popular se establezcan incentivos a los votantes, porque una manera legítima en estos mecanismos de participación es lo que la Corte ha llamado la abstención activa. Es decir, que una manera de oponerse a la decisión que se le ha propuesto al pueblo es que la gente no salga a votar. ¿Para qué? Para que no haya participación suficiente y, por lo tanto, la votación carezca de efectos jurídicos, cualquiera que sea la mayoría obtenida. Entonces, no caben los estímulos. La Corte ha declarado inconstitucional cuando se han tratado de establecer.

SEMANA: ¿Qué más ha dicho?

M.C.: Una segunda regla que ha establecido la Corte, es que la pregunta que se le haga al pueblo tiene que ser neutral descriptiva. No puede ser una pregunta propagandística. Entonces, por ejemplo, “para salvar a Colombia vota usted a favor de tal cosa”, no se podría. La Corte, por ejemplo, declaró inconstitucional que el encabezado de una pregunta en el pasado comenzara diciendo “para acabar la corrupción”. No puede ser una pregunta que induzca una votación afirmativa. Lo esencial es que el encabezado no induzca al elector a votar como el que convocó quiere. Eso es lo esencial. Otro punto importante es que no puede haber voto en bloque. Entonces, si hay una consulta con cinco preguntas, tiene que haber una posibilidad para que cada pregunta sea votada separadamente.

SEMANA: Para ser más concretos, con esta consulta, el Gobierno podría preguntar: “¿Usted está de acuerdo en reducir la jornada laboral?”.

M.C.: Sí. Es descriptiva de un futuro contenido normativo.

SEMANA: Muchos constitucionalistas dicen que hay un vacío jurídico porque no se sabe qué pasa si el Senado no le da el aval al presidente para su consulta.

M.C.: En principio, la decisión del Senado prevalece.

SEMANA: En el caso de que todo llegue a feliz término para el Gobierno y la consulta se apruebe, ¿en qué momento, por ponerlo con el mismo ejemplo, queda reducida la jornada laboral?

M.C.: La votación en la consulta no modifica en sí misma el ordenamiento jurídico. En un referendo sí. Lo que hay es una decisión popular que genera a su turno un efecto para que, en este caso, el Congreso desarrolle esa iniciativa.

SEMANA: El presidente Petro ha planteado llevar a esta consulta los contenidos de la reforma a la salud y laboral, que son muy extensas, complejas y ambiciosas. ¿Qué riesgo tiene eso?

M.C.: La experiencia con estos mecanismos de participación es que, mientras más temas se sometan a votación popular, más alta es la probabilidad de que se pierdan. El ejemplo típico es el bréxit. Allí hubo tantas cuestiones a resolver que, en esencia, se unen los que votan por el No, así voten por cosas diferentes. Todo se va sumando y se genera una mayoría adversa. Lo mismo pasó con el plebiscito en Colombia. El acuerdo de paz tenía muchos temas y había gente que le gustaba uno, pero no otro. Todos ellos se van sumando y eso lo hace muy difícil. En estos mecanismos, cuando hay muchos temas, es más difícil un resultado favorable. Pero la otra cara de la moneda es que si son muy poquitos, ¿para qué hacerlo?

SEMANA: ¿Qué otras dificultades le ve?

M.C.: Hay un tema muy difícil, y es que las preguntas tienen que ser suficientemente específicas para que el pueblo tome una decisión. Entonces, por ejemplo, una pregunta como “¿Quiere usted que haya una reforma laboral en Colombia?”, pues es muy amplia, y ahí el pueblo no está tomando una decisión porque no está definiendo el sentido de la reforma laboral que se desea. Si se quiere hacer algo muy ambicioso, pues debe haber muchísimas preguntas. Y eso, a su turno, genera un riesgo, porque mientras más preguntas, más probable es que se unan los No. Los temas de la consulta no han sido enunciados y definidos con precisión. Se trata de un dilema enorme.